Здравствуйте, в этой статье мы постараемся ответить на вопрос: «Категория земли: как определить и что можно построить». Если у Вас нет времени на чтение или статья не полностью решает Вашу проблему, можете получить онлайн консультацию квалифицированного юриста в форме ниже.
Отношения в области охраны и использования земель особо охраняемых природных территорий (ООПТ), объектов, достопримечательностей, имеющих особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое значение, регулируются в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов ФЗ об особо охраняемых природных территориях (далее — ФЗ от 14 марта 1995 г.), в ст. 2 которого перечисляются категории особо охраняемых природных территорий, особенности их создания и развития на федеральном, региональном и местном уровнях, порядок образования их охранных зон, основные функции федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных научных и образовательных (высшего образования) организаций.
§ 1. Правовой статус земель особо охраняемых территорий и объектов
Правовое регулирование отношений в сфере земель особо охраняемых территорий и объектов
|
осуществляется нормами |
главы 17 Земельного кодекса |
Российской Федерации и принятого в их |
|
развитие Федерального |
закона от 14 марта 1995 г. N |
33-ФЗ «Об особо охраняемых природных |
|
территориях» (в ред. от 27 декабря 2009 г.). |
Кземлям особо охраняемых территорий и объектов относятся особо ценные земли, которые в соответствии с решениями органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления изъяты или ограничены в обороте с установлением для них особого правового режима (ст. 94 ЗК РФ).
Понятие и состав земель особо охраняемых территорий
Природные объекты, имеющие природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.
К землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим (п. 1 ст. 94 ЗК РФ). К числу таких территорий закон относит особо охраняемые природные территории, в том числе лечебно-оздоровительные местности и курорты; земли природоохранного, рекреационного, историко-культурного назначения и иные особо ценные земли, признанные федеральными законами.
Национальные парки учреждаются постановлением Правительства РФ при условии согласия субъектов Федерации на отнесение соответствующих территорий к объектам федеральной собственности. Конкретный национальный парк функционирует на основе положения, утвержденного государственным органом, в ведении которого он находится.
Национальные парки относятся исключительно к объектам федеральной собственности. Земельные участки в границах национальных парков приватизации не подлежат. Здания, сооружения, историко-культурные и другие объекты недвижимости закрепляются за национальными парками на праве оперативного управления. В отдельных случаях в границах национальных парков могут находиться земельные участки иных пользователей, а также собственников. Национальные парки имеют исключительное право приобретения названных земель за счет федерального бюджета и иных, не запрещенных законом источников.
Юридическая значимость
Когда проходит специальная оценка земель и выведение их в категорию охраняемых законом государства, устанавливается их правовой статус и режим. У физических и юридических лиц больше нет возможности использовать землю в других целях.
Территории с статусом охраняемых это земельные площади с особенным значением – реакционным, научным, оздоровительным. Также значение может быть культурно-историческим и даже эстетическим.
ВНИМАНИЕ! Должен соблюдаться порядок отнесения к охраняемым территориям, иначе такой статус будет не законным.
Согласно такому порядку земли в специальную категорию значимых природных ресурсов выделяются документально подтвержденным решением федеральных государственных органов. Основная цель принятия решения – защита ценного участка от использования его в самых разных целях.
После присвоения статуса участок может использоваться только в нескольких экологических и социальных направлениях:
- Для организации эффективной охраны природного ресурса. Может быть использован под заказник участок, под заповедник.
- Для организации места отдыха для граждан. При этом должны соблюдаться все требования к охране экологии.
- Для сохранности культурного наследия (исторического).
- Для улучшения общего состояния экологии в регионе.
Как разделяются охраняемые объекты и территории в зависимости от цели использования. Выделяется несколько групп.
- Земельные площади с природоохраняемым значением.
- Участки с реакционным значением.
- Объекты и земли значения культурного и исторического.
- Территории, имеющие оздоровительную ценность. На них, как правило, размещены курорты, санатории.
Также в состав таких земельных площадей могут входить и участки к другим значением, которые, по Земельному Кодексу, требуют особенной охраны. Могут иметь значение охраняемых береговые полосы, участки микрозаповедников, некоторые территории в пределах населенных пунктов.
Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов
Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов предназначены для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.
В целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны в соответствии с законодательством. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, имеющих федеральное значение, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Земельные участки в границах санитарных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков не изымаются и не выкупаются, за исключением случаев, если в соответствии с установленным санитарным режимом предусматривается полное изъятие этих земельных участков из оборота (первая зона санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов). Земельные участки, находящиеся в частной собственности, подлежат выкупу у их собственников в соответствии со статьей 55 ЗК РФ. Использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.
Земли природоохранного назначения
К землям природоохранного назначения относятся земли:
занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых природных территорий);
иные земли, выполняющие природоохранные функции.
На землях природоохранного назначения допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима охраны этих земель в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Юридические лица, в интересах которых выделяются земельные участки с особыми условиями использования, обязаны обозначить их границы специальными информационными знаками.
В пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с основным назначением этих земель. Земельные участки в пределах этих земель не изымаются и не выкупаются у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.
В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами о коренных малочисленных народах, могут образовываться территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов. Порядок природопользования на указанных территориях устанавливается федеральными законами, их границы определяются Правительством Российской Федерации.
Особый правовой режим vs особо охраняемые природные территории
В одном из дел была рассмотрена ситуация, когда заявитель обратился в ВС РФ с административным исковым заявлением о признании частично недействующим приложения 1 к Положению о национальном парке «Марий Чодра» в части действия норм, регламентирующих включение в границы Национального парка земельного участка. Заявитель ссылался на то, что включение земельного участка, расположенного в деревне <...> и относящегося к категории земель населенных пунктов, в границы Национального парка противоречит ст. 83 ЗК РФ, а также нарушает его право пользования земельным участком по назначению, поскольку режим особой охраны территории национального парка устанавливает существенные ограничения для собственников земельных участков (решение Верховного суда РФ от 25.12.2020 № АКПИ20-723).
При рассмотрении этого дела ВС РФ пришел к выводу о том, что «из положений следует, что понятие „земли особо охраняемых территорий и объектов“ как один из видов категорий земель не идентично понятию „особо охраняемые природные территории“, под которым понимается особый правовой режим, распространяющийся на включенные в границы такой территории земельные участки различных категорий земель и форм собственности».
Таким образом, в решении понятие «особо охраняемые природные территории» идентифицируется как «особый правовой режим», что противоречит определению ООПТ, изложенному в преамбуле Закона об ООПТ.
Согласно закону ООПТ — это «участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны».
В свою очередь, в Апелляционном определении Апелляционной коллегии ВС РФ от 25.03.2021 № АПЛ21-82 суд отметил, что «статьей 58 Федерального закона „Об охране окружающей среды“ закреплено, что природные объекты, имеющие особое природоохранное, <...> рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях (пункты 1, 2)».
В случае принятия соответствующего решения на земельном участке, на котором расположен природный объект, имеющий особое природоохранное значение, действительно, может быть создана ООПТ. Однако согласно определению ООПТ такие территории подразумевают установление режима особой охраны — «участки земли <...>, которые имеют особое природоохранное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны».
Таким образом, на наш взгляд, Апелляционная коллегия ВС РФ разводит данные понятия: в формулировке «устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории» усматривается возможность существования каждого из правовых инструментов в отдельности, однако законодательное определение не позволяет сделать вывод о существовании ООПТ без установленного особого режима охраны.
Что это значит для ведения коммерческой деятельности на землях ООПТ?
В одном из дел индивидуальный предприниматель обратился в суд с заявлением к Министерству природных ресурсов (далее — министерство) о признании незаконным решения об отказе в выдаче предпринимателю разрешения на установку на территории зоопарка пяти аттракционов с учетом законной деятельности, связанной с деятельностью памятника природы — парка, не ведущей к изменению режима или внешнего вида памятников природы парка (постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 04.03.2021 № Ф08-500/2021 по делу № А32-5678/2020).
Суды установили, что спорный земельный участок расположен в границах ООПТ регионального значения — памятник природы — парк.
Министерство ссылалось на постановление губернатора Краснодарского края от 31.03.2016 № 164 «Об утверждении границ и режима особой охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения, расположенных на территории муниципального образования город Краснодар» (далее — постановление № 164), в соответствии с которым на всей территории памятников природы запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств территории.
Суды двух инстанций пришли к обоснованному выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемого отказа министерства незаконным, так как размещение аттракционов противоречит режиму особой охраны природной территории парка.
Ссылки предпринимателя на размещение аттракционов на территории частной собственности были отклонены, так как независимо от уровня собственности земельный участок входит в границы ООПТ, монтаж спорных аттракционов, в том числе с учетом результатов проверки Управления государственного экологического надзора и выданного предписания, невозможен в силу прямого запрета, установленного постановлением № 164.
В данном примере мы видим противоречие режима частной собственности и режима особой охраны территории. Как высказался суд, неважен уровень собственности, если земельный участок входит в границы особо охраняемой природной территории. Такое понимание режима особой охраны автоматически позволяет ограничивать права собственников земельных участков и иной недвижимости, расположенной на территории, входящей в состав ООПТ.
В кассационной жалобе ИП привел следующие доводы: суды пришли к неверным выводам о наличии императивного запрета на размещение спорных аттракционов на земельном участке, находящемся в границах ООПТ, противоречащим ст. 51 ГрК РФ:
-
в паспорте памятника природы регионального значения (утв. приказом министерства от 11.02.2019 № 265) прямо указано, что одной из целей создания памятника природы является создание условий для отдыха населения. Согласно градостроительному плану парка, эта территория относится к рекреационной зоне;
-
размещение, установка каруселей/аттракционов на спорном участке в качестве обустройства мест отдыха не могут рассматриваться в качестве строений, сооружений, которые приведут к изменению режима или внешнего вида памятника природы, поскольку предназначены для оказания рекреационных услуг;
-
при установке аттракционов не будет нанесен ущерб окружающей среде, а также изменен внешний вид памятника природы, не потребуется проводить работы по вырубке зеленых насаждений. То есть при установке аттракционов не наступит ни одного события, факта, который можно было бы трактовать как изменение внешнего вида памятника природы.
Состояние данных земель не может оставаться без изменений. Со временем некоторые из них могут утратить свою первоначальную ценность, из-за которой они и выделены в охраняемую категорию. Например, изменение климата может привести к утрате полезных свойств курортной зоны.
Поэтому перевод такой земли в другую категорию возможен, это предусмотрено законодательством. Для перевода должно быть серьезное обоснование и результат государственной экспертизы, которая подтверждает утрату ценных качеств.
Также может быть переведена в категорию Оопт и земля из категории, например, населенных пунктов или лесного фонда. Благоприятный климат, здоровая атмосфера могут способствовать выведению части лесного массива в зону лечебно-оздоровительную. Как правильно осуществить такой перевод?
Земли особо охраняемых территорий и объектов: правовой режим
Земли, отнесенные к ряду объектов и территорий особой охраны, являются структурным звеном в охране природной среды, вместе с существующими в ее пределах представителями растительного и животного мира, а также водными объектами. Правовая регулировка применения и обеспечения охраны земель и иных территорий осуществляется на условиях полного взаимодействия с общими интересами охраны всей экологической структуры.
Правовой статус земель, подпадающих под категорию особо охраняемых объектов и территорий, определяется не только земельным, но также и заповедным законодательством, вместе с федеральным законом под №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г., а также №26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных курортах и местностях» от 23.02.1995 г.
Эти земли, с учетом их видовой принадлежности и определенного статуса объекта и территории, могут относиться к государственному (субъектному или федеральному), частному и муниципальному владению.
Согласно своему статусу, ряд охраняемых территориальных видов может иметь местное, региональное или же федеральное значение, с отнесением их к соответствующему виду собственности.
Достаточно интересное действие имеет право частного владения определенной землей. К примеру, в чертах отдельных видов территорий, к которым можно отнести заказники, вполне допустимо наличие земельных участков, оформленных как частные владения.
Если же затрагивать вопрос прекращения прав на участки, отнесенные к особенно охраняемым территориям, которыми владеет муниципалитет или государство, включительно и в порядке отнесения их к частным владениям, в преимущественных случаях недопустимо.
По факту это значит, что к моменту закрепления за территорией статуса особо охраняемой, если в ее чертах значится участок, который кем-либо используется или находится в чьей-либо собственности, то он не подлежит изъятию.
Их владельцы все так же используют эти участки, однако, с некоторыми ограничениями, которые были введены при создании территории со статусом особенно охраняемой. Они имеют такое же право совершать с личными земельными участками различные сделки, куда включается также и отчуждение.
Лечебно-оздоровительные территории
На таких землях естественным путем создавались условия, максимально благоприятные для отдыха, выздоровления, восстановления физических и душевных сил людей. Они обладают комфортным и целебным климатом, имеют чистую экологию. Здесь могут находиться водные источники с полезными минералами или другими лечебными свойствами.
ВАЖНО! Пребывание на землях лечебно-оздоровительного типа оказывает благоприятное воздействие на организм, имеет также профилактическое значение.
На территориях земель с лечебно-оздоровительным статусом, как правило, располагаются санаторные, курортные зоны, центры реабилитации. Это может быть местность равнинная, горная, с различными водоемами.
Земли лечебно-оздоровительного значения условно разделяют на три санитарных зоны. Земли первой санитарной зоны могут изыматься. Для второй зоны существует много строгих запретов относительно ее использования, застройки:
- Здесь нельзя строить объекты, которые не связаны с курортной сферой и сервисом.
- Запрещается проводить любые работы, вызывающие загрязнение территории, окружающей среды в целом.
- Также под запретом виды деятельности, из-за которых проходит истощение целебных природных ресурсов.
Третья зона — также земли, на которых ограничено строительство промышленных объектов, объектов сельскохозяйственной деятельности. Любой вид работы, проводимый на такой территории, не должен загрязнять окружающую среду.
Историко-культурная ценность
В данную группу относятся земельные участки, на которых размещены памятники, истории, культуры, архитектуры, ландшафтного искусства, военные захоронения и другие объекты, сохранность которых имеет большое значение для истории и культурного наследия государства.
На таких землях не проводится хозяйственная деятельность, здесь нельзя заниматься работами, которые могут принести вред охраняемой земле и объектам на ней. Правовой режим относительно такой земли обязателен для соблюдения физическими и юридическими лицами.
Если у такого участка есть собственник, он обязан охранять культурное и историческое наследие, принимать меры по его защите от вандализма.
ВНИМАНИЕ! Когда собственник земли с историко-культурным значением не занимается ее охранной, такую землю могут у владельца изъять. Такое положение предусмотрено Федеральным Законом под номером 78 (статья 54).
Прежде всего следует учитывать, что Закон об ООПТ не предусматривает изъятие в государственную или муниципальную собственность тех земель, которые принадлежат физическим и юридическим лицам. Тем не менее, если земельный участок попал в границы особо охраняемых территорий, он обычно изымается из хозяйственного использования полностью или частично. Будущему владельцу перед приобретением такой земли следует выяснить все действующие ограничения. Как минимум, он должен получить четкое документальное подтверждение того, что участок находится в пределах ООПТ.
Именно при получении данной информации покупатели часто сталкиваются с трудностями. Проблема заключается в том, что создание особо охраняемых территорий началось еще в 20 веке, с текстовым и не всегда конкретным описанием границ. И в ЕГРН на сегодняшний день зарегистрированы не все ООПТ.
Государственные природные заказники
Природными заказниками признаются специально выделенные площади суши или акватории, оказывающие значимое влияние на сохранение и/или восстановление экосистем, их компонентов, поддержание экобаланса в целом.
Правовой режим земель особо охраняемых природных территорий этого вида регламентирован Законом РФ № 33-ФЗ. Выделяются заказники, имеющие общефедеральное и региональное значение. Учреждение заказников возможно как с изъятием у частных владельцев входящих в него участков, так и без такового.
Заказники не могут располагаться на территориях государственных заповедников и национальных парков.
Профили заказников:
- ландшафтные, предназначенные для сохранения и восстановления целостных природных комплексов;
- биологические, созданные для сохранения исчезающих видов живых организмов (в зависимости от специализации подразделяются на ботанические и зоологические);
- палеонтологические, используемые для сохранения естественного состояния ископаемых объектов;
- гидрологические (морские, озерные, болотные);
- геологические, созданные для защиты неживой природы.
Заказники общефедерального значения создаются по решению центрального Правительства. Инициатором выступает Минприроды РФ. Заказники регионального значения учреждаются по решению высшего органа власти субъекта РФ.
Допускается преобразование заказника федерального значения в заказник регионального при условии, что природоохранная зона в целом не выходит за пределы соответствующего субъекта РФ. Заказники управляются теми же бюджетными госучреждениями, в ведении которых находятся заповедники и природные парки. Для обеспечения функционирования заказников на местах создается администрация.
Национальные и природные парки
Правовой статус парков как природных комплексов общефедерального значения регламентирован разделом III Закона РФ № 33-ФЗ. Хозяйственная деятельность в национальных парках ограничена, тогда как в заповедниках она запрещена.
На территорию национальных парков допускаются туристы, хотя их количество и уровень антропогенной нагрузки в целом регулируются. Ключевые задачи национальных парков определяются соответствующим индивидуальным административным актом и могут включать:
- апробацию новых научных методов природоохраны;
- восстановление историко-культурных объектов;
- поддержание в неизменном виде эталонных либо уникальных природных объектов, участков;
- регулирование туризма и рекреации;
- осуществление экологического мониторинга.
В число национальных парков включают территории, на которых расположены комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность.
В силу ст. 25 Закона РФ № 33 к памятникам природы причисляют уникальные, редкие и невосполнимые объекты естественного и искусственного происхождения, ценные в экологическом, эстетическом, научном или культурном плане. Памятниками могут признаваться, например:
- отдельно стоящие объекты: пещеры, истоки рек, реликты, деревья-долгожители;
- живописные или эталонные участки природных комплексов, старинные парки, каналы, участки со следами сейсмических явлений, гидроминеральные комплексы, лагуны.
По сравнению с другими природоохранными территориями памятники природы занимают меньшую площадь. Памятники могут иметь местное, региональное или общефедеральное значение. В зависимости от специализации памятники подразделяются на:
- ботанические;
- геологические;
- гидрологические;
- комплексные.
Отдельно стоящие объекты или комплексы признаются памятниками природы:
- общефедерального значения – Правительством РФ по представлению Минприроды;
- регионального значения – органами госвласти субъектов РФ.
Учреждение памятников природы влечет запрет реализации на соответствующей территории всякой хозяйственной деятельности. Учитывая этот факт, в большинстве случаев соответствующие участки изымаются у собственников в порядке ст. 279 Гражданского, главы VII.1 Земельного и ст. 60 Водного кодексов РФ.